centro-destra.La forza parlamentare delle coalizioni

 del potere attribuitole di controllare l’ammissibilità dei referendum, la Corte ha assunto un’importante funzione di controllo su questo strumento di decisione democratica. Non solo essa si è preoccupata di attuare la regola costituzionale che prevede l’esclusione di certe materie dal referendum, ma con una certa libertà di interpretazione ha esteso la sua prerogativa bocciando anche referendum in altre materie laddove una decisione popolare avrebbe potuto mettere a rischio il funzionamento delle istituzioni democratiche. Per esempio, ha proibito nel 1991 un referendum che si proponeva di abolire completamente la legge sul sistema elettorale della Camera.

Nell’insieme, si può dire che la Corte costituzionale ha allargato con il tempo i propri poteri utilizzando efficacemente i margini concessi dalla lettera della costituzione; allo stesso tempo ha operato con una certa prudenza, tant e vero che è per lo più sfuggita a critiche forti, risultando cosi una delle poche istituzioni italiane a vantare questo record. Negli ultimi anni però, in presenza di una lettura più «maggioritaria» della costituzione e soprattutto di una rivendicazione da parte del centro-destra del mandato popolare diretto del 

 

 

70 1 60 -

 

1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2000-2005 2006-2010

□ Giudizi per conflitti di Q Giudizi per conflitti di Giudizi sull'ammissibilità

attribuzione tra enti attribuzione tra poteri dello stato di referendum

 

fig. 9.2. Giudizi in materia di conflitto di competenza tra poteri dello stato, conflitti tra istituzioni e ammissibilità di referen¬dum.

Fonte: Corte costituzionale.

governo, le tensioni tra esecutivo e Corte sono aumentate. Inoltre, in parallelo allo sviluppo del federalismo sono state avanzate proposte volte a cambiarne la composizione al fine di tenere in considerazione l’accresciuta importanza delle regioni e consentire ad esse di nominarvi alcuni rappresentanti. Ma queste proposte non hanno avuto sinora successo.

3. IL POTERE GIUDIZIARIO E IL RAPPORTO CON IL POTERE POLITICO

3.1. La nuova visione del rapporto politica-magistratura

La terza importante innovazione della costituzione del 1948 ha riguardato il sistema giudiziario. I costituenti introdussero significative novità per quel che riguarda i principi base della sua organizzazione interna ma anche la sua posizione nel quadro istituzionale complessivo. Non si vuole con questo dire che il sistema giudiziario preesistente sia stato radicalmente cambiato. È importante però notare che, per la prima volta nella storia italiana, alcuni principi fondamentali di regolazione di questo sottosistema istituzionale sono stati fissati nella legge fondamentale, acquisendo così una dignità particolare. Anche in questo campo però l’attuazione dei principi stabiliti dalla costituzione ha richiesto del tempo per essere completata.

I principali elementi di novità che meritano di essere sottolineati sono i seguenti:

1. la posizione della pubblica accusa come componente dell’ordine giudiziario;

2. l’affermazione dell’indipendenza del giudiziario rispetto agli altri poteri dello stato;

3. la creazione di un organismo speciale con rango costituzionale diretto a garantirne l’autonomia e l’autogoverno.

Sul versante della continuità con il passato conviene ricordare che il modello del giudiziario come un corpo professionale e burocratico, che si era andato delineando nel tempo, è stato mantenuto e sviluppato. I componenti della magistratura, sia nella sua branca giudicante che in quella di accusa, vengono selezionati attraverso un concorso nazionale e la loro carriera è definita dalla legge. Non è prevista quindi la figura del giudice o del pubblico ministero elettivo come succede in altri paesi. Gli unici elementi esterni a questo corpo professionale sono i giurati, che fanno parte degli organi giudicanti a certi livelli, e i giudici non di professione (giudici di pace e giudici onorari), ai quali sono affidati solo casi di minore importanza.

Come nella maggior parte dei sistemi continentali, anche il nostro ordinamento ha conservato la grande divisione tra diritto ordinario (civile e penale) da un lato e diritto amministrativo dall’altro (art. 28 cost.), e parallelamente ha mantenuto in piedi la distinzione tra magistratura ordinaria e magistratura amministrativa (artt. 100, 103 e 104). A queste vanno aggiunte una magistra-tura contabile, che ha nella Corte dei conti il suo organismo centrale (art. 100), e una magistratura militare. Se lasciamo da parte quest’ultima abbiamo dunque tre corpi giudiziari separati, quello ordinario, quello amministrativo e quello contabile. Di questi tre soltanto il primo però viene riconosciuto dalla costituzione come «un ordine autonomo, indipendente dagli altri poteri dello stato» (art. 104). Anche se non è definito un «potere dello stato», come l’esecutivo e il legislativo, la posizione attribuitagli è chiaramente più alta di quella di altre istituzioni statali ed è previsto uno speciale sistema di garanzie volto ad assicurare la sua indipendenza.

Nelle pagine che seguono concentreremo l’attenzione sul corpo giudizia¬rio estrarre dati web  ordinario che si articola nelle due branche della giustizia civile e della giustizia penale. Nel campo della giustizia penale è poi di grande rilievo la distinzione tra organi dell’accusa e organi giudicanti. Questo è un punto sul quale occorre soffermarsi perché è cruciale per le dinamiche del processo penale e perché è stato al centro di intensi dibattiti politici negli ultimi anni. Nel sistema italiano gli uffici e il personale responsabile delle due funzioni, requirente (l’accusa) e giudicante, sono separati, ma i magistrati che coprono queste diverse posizioni provengono tutti da una stessa comune carriera e sino alle recenti riforme potevano spostarsi dall’una all’altra senza ostacoli (a parte naturalmente il dover sottostare alla decisione degli organi competenti ad assegnare le posizioni vacanti). I pubblici ministeri condividono quindi con i giudici lo stesso reclutamento e godono della stessa indipendenza, un fatto che li pone in una posizione piuttosto diversa da quella di molti altri paesi democratici, dove i magistrati di accusa sono piuttosto funzionari am¬ministrativi dipendenti dall’esecutivo nazionale o subnazionale oppure sono elettivi Guarnieri e Pederzoli 2002.

TAB.9.1. I principali uffici giudiziari

LIVELLO TERRITORIALE E GERARCHICO ORGANO

DELL'ACCUSA ORGANO

GIUDICANTE

Livello provinciale o inferiore Procura della Repubblica Tribunale o Corte d'assise

Livello regionale o sub-regionale Procura generale della Repubblica Corte d'appello o corte d'assise d'appello

Livello nazionale (1) Procura generale della Repubblica presso la Corte di cassazione Corte di cassazione

Livello nazionale (II) Procura generale della Repubblica presso la Corte di cassazione Sezioni unite della Corte di cas¬sazione

 

3.2. L’organizzazione del giudiziario

Gli uffici giudiziari sono organizzati sulla base di una distribuzione territoriale, che segue abbastanza fedelmente l’articolazione amministrativa del paese, basata sulle province e le regioni, e secondo una gerarchia funzionale interna che è legata agli stadi del procedimento giudiziario. I tribunali, presenti in ogni provincia, sono le corti di prima istanza, quelle cioè dove si svolge il primo stadio del processo. Le corti d’appello, con un ambito di competenza regionale, intervengono invece quando il giudizio formulato al primo livello viene contestato da una o più parti. Al vertice e con competenza nazionale c’è infine la Corte di cassazione, che però è stata concepita come un giudice di legittimità e non di merito, non è cioè chiamata a decidere sulla sostanza di un caso ma a valutare se la sentenza di un livello di giudizio inferiore abbia, nel decidere, correttamente applicato le norme di procedura e di merito rile¬vanti. Qualora la Cassazione approvi il ricorso presentato da una delle parti, il caso viene restituito a una corte di livello inferiore per essere nuovamente giudicato nel merito. A seconda della natura dei casi la Cassazione opera attraverso una delle sue sezioni o invece a sezioni unite, cioè con l’intero suo corpo. Per il processo penale ad ogni livello come c’è un organo giudicante c’è un corrispondente organo dell’accusa (tab. 9.1).

Nel corso degli anni l’organizzazione degli uffici giudiziari ha subito cambia-menti importanti, sia per cercare di far fronte a una mole crescente di lavoro, sia per tener conto dei mutamenti che sono stati introdotti nel procedimento giudiziario. Di particolare rilevanza sono le trasformazioni che hanno subito gli uffici dell’accusa. La loro autonomia nei confronti dell’autorità politica e in particolare del ministero della Giustizia è fortemente cresciuta, mentre hanno acquisito un controllo sempre più esteso e diretto sulle forze di po¬lizia giudiziaria dedicate ad assisterli nel loro ruolo; infine l’organizzazione gerarchica interna ad essi è stata in pratica smantellata attribuendo ai singoli componenti del pubblico ministero una forte autonomia, mentre ai capi degli uffici è rimasto solo un limitato ruolo di coordinamento. In sostanza la componente requirente dell’ordine giudiziario ha in buona misura soppian¬tato l’esecutivo, cioè i ministeri dell’Interno e della Giustizia, nella guida dell’azione di polizia contro la criminalità. Inoltre, l’iniziativa individuale

dei pubblici ministeri ha assunto un posto importante nell’orientare questa azione. Questa evoluzione, combinandosi con altri aspetti della trasformazione della professione giudiziaria, ha avuto una parte importante nel determinare gli eventi degli anni ’90, che hanno proiettato alcuni pubblici ministeri sul proscenio della politica italiana.    

i quali il livello di stipendio). A partire dalla fine degli anni ’60 una serie di riforme (1. 5701966; 1. 8311973) hanno progressivamente smantellato tale sistema. Nel nome del principio di eguaglianza e con l’obiettivo di accrescere l’autonomia della magistratura dalle influenze del potere politico, che si rite-neva fossero più facilmente esercitate attraverso gli alti gradi del giudiziario, è stato deciso di abolire gli esami intermedi e di attribuire a tutti i magistrati una progressione di carriera basata unicamente sull’anzianità. La conseguenza di questo è che tutti i magistrati raggiungono, entro un certo numero di anni, i gradi più elevati (e con essi il relativo stipendio) sino a quello massimo di ma-gistrato di cassazione. Ciò non significa naturalmente che tutti effettivamente occuperanno le posizioni corrispondenti, per il semplice motivo che il numero di posti si riduce via via che si passa alle corti di rango superiore. Si avranno quindi molti magistrati con il rango (di carriera e stipendiale) di cassazione, ma solo un piccolo numero ne eserciterà realmente le funzioni. Un po’ come se tutti i sottotenenti raggiungessero automaticamente il rango di generale e tutti i ricercatori universitari quello di professore ordinario.

Per quel che riguarda l’assegnazione delle specifiche posizioni la respon¬sabilità è stata attribuita al Consiglio superiore della magistratura (Csm). E questa istituzione, o meglio una delle sue commissioni interne, a decidere sull’attribuzione di tutte le posizioni dell’ordine giudiziario sulla base di una valutazione comparativa delle qualifiche professionali dei differenti candidati per ciascun posto. Data la natura «politica» di questo organismo, eletto, come vedremo, attraverso la competizione tra i «partiti» del corpo giudiziario, que¬ste decisioni sono probabilmente influenzate dall’affiliazione dei magistrati alle diverse correnti. Questi aspetti politici sono in genere alla base delle non piccole difficoltà che il Csm ha spesso incontrato nelle nomine, finendo per lasciare scoperte anche per molti mesi le posizioni vacanti.

3.4. Consiglio superiore della magistratura e sviluppo del corpo giudiziario

Per capire meglio le trasformazioni del giudiziario e del suo ruolo nella società e nella vita politica italiane degli ultimi decenni è necessario esaminare i suoi meccanismi di governo e le dinamiche di corpo che lo hanno attraversato. L’attenzione deve quindi concentrarsi sul Csm, il nuovo organismo al quale la costituzione ha assegnato il «governo» dei giudici. Strettamente connesso allo sviluppo di questa istituzione è il fenomeno della mobilitazione dei magistrati attraverso la loro associazione professionale (l’Anm, Associazione nazionale magistrati) e le sue fazioni interne.

Nel corso degli anni l’innovazione istituzionale introdotta dalla costituzione e la mobilitazione associativa hanno trasformato il giudiziario da componente piuttosto passiva dell’ordine costituito, dominata dal principio gerarchico e politicamente piuttosto timida, in una corporazione molto forte guidata da

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